14亿人口，9亿多在城镇，近5亿在墟落——实现中国式现代化，一定需要城乡融合生长。

为完善城乡融合生长体制机制，党的二十届三中全会提出促进城乡要素双向流动、推进新型城镇化、深化土地制度改造等重点义务。

第十四届天下政协委员、上海交通大学安泰经济与治理学院特聘教授陆铭在接受“逐日经济新闻·都会进化论”专访时示意，形成城乡融合生长新名目必须买通城乡之间在人、地、钱等资源设置上的壁垒，形成生产要素的双向流动。

从人的角度讲，户籍制度改造已是临门一脚；

从地的角度讲，城乡建设用地设置要更合理和高效，人口流入地要增添建设用地、人口流出地要削减建设用地；

在钱的方面，产业投资要更多顺应墟落区域产业生长的对照优势，同时对土地财政不能“一刀切”地否认，还应区分人口流入地和人口流出地。

无论都会照样墟落，陆铭始终强调依据人口流动情形来适配改造行动。

在他看来，人口流入地作为优势区域，对天下经济生长具有动员引领作用，迫切需要使“人”“地”设置保持一致，应尽快增添建设用地供应。对于人口流出区域，大量闲置建设用地可复耕为农业用地和生态用地，腾出用地指标，通过跨区域转移来实现它的价值。

“若是未来人口流入可以带来产业生长和政府税收能力的增添，进而送还贷款、债券，这样的土地财政仍然有它的起劲意义。”陆铭在受访时提到，对土地财政也不应该一边倒地指斥。

他示意，大都会的人口增进是人们选择出来的，而且是耐久趋势，全球局限内皆云云。只有加倍尊重人们的选择，看清未来人口空间名目转变的耐久趋势，才有利于凝聚共识，通过增添大都会的基础设施和公共服务的供应，来知足人口增进带来的需求增进。

一、“城乡关系”基于市场分工的配合生长

都会进化论：实现中国式现代化，最艰难最繁重的义务仍然在农村。当前，中国农村主要面临哪些生长难题？下一步应若何推进墟落周全振兴？

陆铭：我以为，首先是城乡下收入差距仍然很大。经由多年起劲，这个差距虽然有所缩小，但住手去年年底，城乡住民人均可支配收入比为2.39，另有连续缩小的空间。

第二是城乡下公共服务和基础设施的差距。客观来讲，公共服务和基础设施的供应存在规模经济效应，城乡之间自己存在差异，同时，许多农村区域还泛起了显著的人口负增进，人口密度不高进一步影响了人居环境的改善，与栖身相关的服务、商业等就会对照欠缺。

接下来推进墟落周全振兴，必须与新型工业化、新型城镇化统筹考量，要害是要看到，城乡之间是一个基于市场分工的、有生意基础的配合生长关系。

都会需要墟落提供农产物，一些靠近都会区域的墟落还可以提供墟落旅游、民宿等服务，另一方面，墟落区域也需要都会提供的一些服务，好比教育、医疗，以是未来必须是城乡融合生长，在融合生长中，我以为焦点问题是距离。

若是墟落离都会对照近，稀奇是离人口规模大、公共服务和基础设施对照完善的大都会对照近，城乡融合生长所发生的对农村的外溢效应相对就会对照强。若是墟落离焦点都会，稀奇是大都会对照远，会导致其对照难享受到都会的服务，都会区域享受墟落区域的服务也会对照难题。

像这种偏远区域的墟落，人口更可能连续流出，未来需要多生长一些更有特色的产业，以此来战胜距离对于需求的负面影响，同时还需要更多的财政投入，来增添当地的公共服务和基础设施。

都会进化论：进一步周全深化改造的目的包罗形成城乡融合生长新名目，“新名目”新在那里？

陆铭：我以为城乡融合生长新名目就是要买通城乡之间在人、地、钱等资源设置上的壁垒，形成生产要素的双向流动。

从人的角度讲，就是要打破已往由户籍身份导致的人口流动障碍和享受公共服务的障碍。

从地的角度讲，建设用地在城乡之间的设置要更为合理和高效。墟落区域若是人口连续削减，地理位置条件好的地方可以实现农村整体谋划性建设用地直接入市，地理条件欠好的可以去做农业用地和生态用地的增减挂钩。

在钱的方面，产业投资要更多顺应墟落区域产业生长的对照优势，好比投入到农业、旅游，和内陆资源相连系的一些加工制造业等。然后，在人口流入地，要更增强调对公共服务和基础设施的投资，人口流出地则主要靠财政转移支付去做到基本公共服务的均等化。

与此同时，城乡融合生长现在另有一些焦点问题，好比有的墟落区域已经有外来人口进入，它的宅基地、建设用地若何更好地去顺应产业生长，这些外来人口若何在当地购房，另有都会人口是不是也可以思量到墟落栖身，宅基地若何从长租过渡到生意等等，我以为这些都需要进一步解放头脑。

二、“用地统一”指标跨省转移且合理订价

都会进化论：土地一直是城乡之间最受关注的要素，顶层设计多次提到要“构建城乡统一的建设用地市场”，“统一”的要害是什么？

陆铭：构建城乡统一的建设用地市场，首先是为了提高土地行使效率，其次也能实现平权，让农村的建设用地作为一种财富，给农村整体和农民个体带来更高的收入和回报，进一步盘活墟落资源。从这个角度讲，城乡统一的建设用地市场是一定要在接下来的改造中推进的。

详细来看，在靠近都会的墟落区域，可以通过城镇化来提高建设用地的使用效率，农村建设用地可以直接入市，不需要经由征地，收益可以更多地被整体和农民分享。对于对照偏远的墟落，若是是人口流出的，建设用地要减量供应，响应的建设用地要复耕为农业用地和生态用地，然后进一步把建设用地指标通过跨区域转移来实现它的价值。

我以为当前建设用地市场“统一”的要害或者说焦点问题，就是建设用地和弥补耕地指标是不是可以在更大的地理空间局限内举行优化设置，跨省转移而且要平权，要有合理的订价。

都会进化论：在土地权益没有获得响应保障的情形下，农民工进城落户的意愿并不高，学界也一直在呼吁加速推进土地制度改造。在您看来，当前土地制度改造的*难点在那里？

陆铭：我以为照样要分人口流入区域和人口流出区域两个方面来看待。

在一些人口增量对照大的区域，尤其是一些大都会，传统的方式是根据辖区局限举行土地供应，同时还保留了许多农田，这就使建设用地显得供应不足，有些项目就落不下来，然后住宅用地的供应也跟不上，这就会导致住房相对欠缺，价钱对照高。

以是，这些人口流入较多的区域，其郊区的一些农业用地是不是可以转化为建设用地，尤其是在轨道交通沿线的一些农田，是不是能够有用转化为建设用地，进而形成焦点大都会与周边中小都会连片生长的都市圈态势，这是未来需要突破的。

在人口流出区域，不仅是人口大量流出的墟落，另有一些小都会，稀奇是地理位置欠好的小都会，都泛起了闲置的建设用地。我以为都不要讲整体谋划性建设用地了，就是整体建设用地、宅基地的闲置，把这些闲置用地复耕为农业用地或者生态用地，腾出用地指标，是很有需要的。

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有了响应的建设用地指标，可以跨区域举行优化设置，为人口流出区域带来财政收入，有利于提高整体和农民的财富性收入。

都会进化论：这内里宅基地制度改造应该若何有用突破？

陆铭：我们注重到，现实生涯中实在还存在一种情形，宅基地没有闲置，而是已经被租出去了，或者有时刻是闲置的，但有潜在的谋划性需求，好比做民宿、咖啡馆、文创用地等等。

但事实上，这种有潜在使用价值的宅基地现在的可生意性很差，未来是不是可以从短租酿发展租，长租酿成可生意？这里说的生意，现实上是一种使用权的生意，并不影响土地的整体所有性子。

在宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的系统下，让使用权可以生意，而且可以大局限生意，有助于加速墟落振兴措施，让愿意放弃宅基地的农民可以有偿放弃，不愿意放弃的就保留，甚至可以让下一代继续。而且宅基地的资格权，也跟这小我私人、这个家庭是不是进城了，是不是从农村户籍酿成城镇户籍，都没有关系。

同时，我还必须强调的是，关于土地制度改造，尤其是宅基地制度改造，许多人忧郁是不是又要去剥夺农民的权益，现实上不是的。

通过进一步深化改造，让宅基地的资格权、可生意的收益权、可继续的一些权力，获得执法和政策的一定和确认，阻止在权属不清的情形下泛起模糊地带，至于最终是否生意、转让，照样由农村住民自己决议，因此是有利于珍爱他们的。

三、“地随人走”打破空间上耐久存在的供求错配

都会进化论：今年2月，中央深改委第四次集会审议通过了《关于改造土地治理制度增强对优势区域高质量生长保障能力的意见》。在您看来，这一制度放置释放了何种信号？

陆铭：这说明决议层异常清晰，在一些人口大量流入的、被称为优势区域的地方，它们的自然地理条件、基础设施、人力资源、体制机制等，蕴含着异常壮大的经济生长的内生动力，然则一些传统制度，如建设用地供应相对不足，限制了这些区域进一步吸纳人口的能力，阻碍了都会功效的进一步施展。以是土地制度改造要充实保障这些区域有更多的空间，来施展其生长都会经济、拉动经济增进、推进中国式现代化的引领作用。

随着土地供应的增添，这一方面顺应了既有的人口流入发生的产业和栖身需求，同时也会发生进一步的人口流入需求，这样，人和地的设置就对照一致了。接下来，响应发生的对于公共服务、基础设施的需要，要不要获得知足？谜底固然是需要的，尤其是这内里另有许多是流悦耳口。以是，这就需要通过中央财政转移支付来提供一些公共品，其中尤其主要的是教育、医疗，另有一些公共文化设施、轨道交通建设等。

无论是政府财政转移支付照样民间投资，都应该有用知足人口增进带来的种种需求，因此需要“人地钱”一致的政策导向。尤其是在钱的使用方面，传统的公共服务设置机制和财政转移支付机制，都是根据户籍人口来设置的。虽然最近这些年已经在举行改造，但转移支付的设置仍没能更好地顺应人口在空间漫衍上的伟大转变。这会导致人口流入地响应的公共服务和基础设施投入仍然不足，而人口流出地相对过剩，发生空间上的供求错配问题。这就需要通过“人地钱挂钩”机制加以转变。

都会进化论：这种耐久存在的供求错配，也阻碍了农业转移人口市民化历程。

陆铭：是的。农业转移人口市民化历程不够快，也存在两类情形。

一类是在人口流入地，尤其是人口流入规模对照大的一些超、特大都会，户籍制度改造仍有障碍。虽然从政策导向上讲，大都会要加速改造历程，要增添积分落户的名额，降低积分落户的门槛，确保以现实栖身年限和社保缴纳年限作为主要的积分尺度，但超、特大都会在这些方面的希望是对照慢的。

尤其是在流悦耳口的子女教育方面，还存在着需要通过积分和栖身证来获取公办入学资格的情形，这客观导致许多流悦耳口子女是留守在老家接受教育，这个是突出的问题。即便现在随迁子女同等接受九年义务教育，仍无法就地加入中考、高考，不得不在中考之前回到户籍所在地上学，这种问题也需要去解决。

另一方面，可强人人会以为人口流出地不会存在大量外来人口没有内陆户籍的情形。事实上并不是，我们调研发现，在一些人口增进不多，甚至负增进的区域，它的城镇区域也有大量外来人口没有转换身份，不是内陆城镇户籍。这类区域在公共服务方面实在是对照均等的，以教育资源为例，除了一些稀奇优质的教育资源仍然优先内陆户籍人口外，通俗的中小学没有太多限制。

我以为，泛起这样的征象，主要缘故原由照样土地制度改造不够。对这些外来人口而言，若是加入城镇户籍，是不是需要放弃农村整体财富和宅基地资格权，这些在改造当中没有明确的说法，导致他们不愿意更改户籍。这些都是当前市民化面临的主要障碍。

四、“自由流动”积分落户应降低学历权重

都会进化论：近年来，大部门都会都宣布作废或放宽落户限制，但仍有部门都会或城区被清扫在外。您以为要让人口更自由地流动，改造应该若何深化？

陆铭：我以为未来应该双向发力。

一方面要降低积分落户门槛，确保以现实栖身年限和社保缴纳年限作为主要积分落户尺度，学历的分值权重需要降低，直至作废，对于一些受教育水平不高的外来人口要加倍同等看待。同时，积分落户的名额要大幅增添，若是积分制度耐久保持稳固，那至少应该是分值到达尺度就可落户，不需要有任何的名额限制。

接下来就是在大都会之间，要只管做到一致级的都会之间积分可以累计互认，差异品级的都会之间也应该实验某种换算制度，使都会群内部的差异都会之间，可以加倍自由地实现人口流动。

双向发力的另一个偏向是，对那些暂时不能够获得内陆户籍的外来人口，要通过栖身证来实现公共服务均等化，而且要大幅降低栖身证的解决门槛。

现在的门槛现实上包罗两点，一是社保缴纳年限，二是租房条约。对一些低收入人群、天真就业人群来说，社保缴纳年限照样一个不低的门槛，需要更多依据现实的栖身、就业作为认定尺度。同时在现实操作中，许多房东并不愿意与外来人口签校勘式的租房条约，这也带来解决栖身证的难题。

另有像租住公寓等类型的住房，在超、特大都会是不能解决栖身证的，我以为可以进一步放松限制，尤其是在大数据时代，对于一小我私人耐久栖身的识别，完全可以借助大数据来实现。

都会进化论：从地方政府的角度来看，近年财政收入承压，似乎更难有动力去推进公共服务均等化。在当前的经济形势下，加速推动农业转移人口市民化对地方经济社会生长有何意义？

陆铭：推动市民化对于拉动经济有异常主要的作用。

一方面是投资，更多的农业转移人口市民化以后，需要动员许多基础设施和公共服务的投资，这自己就是经济增进。

第二是消费，流悦耳口若是在一个地方能够安身立命，能够与家人更好的团圆，他的行为会酿成一个耐久稳固栖身的行为，消费行为也会响应增添。同时，市民化使得流悦耳口有了更好的社会保障，对未来的平安性预期增添，一些预防性的储蓄行为响应削减，也有利于促进消费。

同时，足够的人口流入会带来大量的劳动力供应，稀奇是对解决生涯性服务业的“招工难”问题、提高都会产业生长所需的劳动力队伍稳固性都是有利的。

固然，要实现这样一个多赢的目的，就涉及财政投入、怎么筹资的问题。我以为可以从以下几个方面入手。

*是调整地方政府财政支出结构。好比可以把钱更多地花在软件投入上，哪怕是硬件投入，也可以更多地投向教育和住房（廉租房、公租房）。人口大量流入区域，在地方政府缺钱情形下，可以增添地方政府的欠债举行筹资。

第二是中央财政支持。通过“人地钱”挂钩机制，让那些常住人口增进快、吸纳外来人口数目多的地方，能够更多地获得中央财政转移支付的支持。

第三是加大民间投入。允许企业更多地介入办学、提供托幼服务。还可以思量由流悦耳口自己筹资办学，施展民间气力增添学校投入，总比政府财政不足，而导致外来人口子女不能同等入学成为留守儿童要好得多。